审批局目前限于市县两级,与上级部门的关系如何界定

审批局目前限于市县两级,与上级部门的关系如何界定

◆审批局目前限于市县两级,它没有省级以上的对口部门。上级部门与审批局的关系如何界定、权责如何划分都需要进一步明确。

◆审批局集中了若干部门的权力,是改革开放以来所仅见的重权部门,所以格外引人注目。它的权力运行特点还在形成之中,需要在实践中发现问题,逐步建立起一套缜密有效的监督制度。

为深化行政审批制度改革,提高行政审批效率,中央有关部委于2015年3月选择津冀晋苏浙粤川黔等八个省市,进行“相对集中行政许可权”试点(以下简称“集中审批”)。这项试点工作的法律依据是《行政许可法》第25条。试点工作仅限于市县两级,计有46个市、区、县及经济技术开发区和高新技术开发区被列为试点单位。在此之前,已有天津滨海新区、宁夏银川市、河北威县等地先后组建了行政审批局,集中了部分行政许可权,后来又有部分地方主动试点此项改革。截至2017年,全国共有180多个地级市和区县(含开发区、自贸区)成立了行政审批局,分布在十多个省区。几年来,各试点单位积极探索,勇于实践,在集中审批的范围、程度和实现形式,以及审批与监管的关系等方面,取得了实质性工作成果,丰富了“放管服”改革的内容,同时也提出了一些需要深入研究和解决的问题。

一、集中审批的范围、程度和形式

各试点单位集中审批的范围不尽相同。有的地方主要分布在市场准入和投资建设两大部类,有的地方则集中了本级政府承担的绝大部分行政许可事项。

前者如江苏南通市,首批集中的审批事项限定在市场准入和投资建设两个领域,共50多项行政审批事项,涉及15个政府部门。其中市场准入涉及10个部门27个事项,投资建设领域涉及7个部门26个事项;后者如河北威县,集中了252项行政许可权,其中215项行政许可、37项其他事项,涉及23个县属部门。这些事项除涵盖市场准入和投资领域外,还大量涉及民生、市政管理、生产管理、建设管理、安全管理、人事管理、个体及社会中介组织的资格认证等内容,县级终审行政许可事项绝大部分划入集中审批;此外,有的地方则对集中审批的项目实行动态管理,适时调整事项目录,广东清远市就采取了这个办法。

据不完全统计和初步分析,全国180多家行政审批局,平均划转15个部门和119项审批事项,没有集中的事项主要分布在国土、国税、公安、交管等垂直管理或双重管理部门。

以上是集中审批的大致范围,但仅此还不足以窥知集中审批的全貌,需要进一步作“审批集中度”的分析。现有的研究把集中审批的范围当作“审批集中度”的全部内容,止步于集中审批权的数量方面的分析,实有差谬。仔细观察试点单位的具体运作情况,可以发现,“审批集中”这一概念实际上具有两层含义。其一,为上述所指的情形,即全部行政许可权集中到某一部门数量上的多寡。其二,指实施集中审批的过程中,集中审批部门与原职能部门的关系。

第一层含义明白易解,第二层含义反映了集中审批过程中较为复杂的情况,需稍加解释。这里所说的“集中审批部门与原职能部门的关系”是指下列两种情况,一是由集中审批部门依照有关规定独立完成审批,与原职能部门完全无涉。这种情况可称为“完全集中”。二是集中审批部门需要原职能部门提供技术标准、管理规范、联合踏勘等条件支撑,这些支撑是审批过程中必不可少的,也可视为广义的“前置审批”。这种情况可称为“部分集中”。

完全集中的事项主要是准入类的。这类事项的审批一般没有前置条件,依据国家相关法律法规,提交必要的申请材料,由审批局独立完成审批。如企业核准登记、建筑工程施工许可、二孩生育登记等事项。

部分集中的事项则主要在投资建设领域和专业技术规范管理要求较强的领域。如河北威县,设立民办学校须先向县教育局申请,待教育局出具意见书后,审批局依据教育部门意见进行审批。这些事项目前还离不开原职能部门的配合。

考察审批的集中度,目的不在于不切实际地提高集中度,而是要发现其中的规律,找出“集中审批”这一新体制与旧体制之异同,从而更加切合实际地确定集中的范围和程度,更加科学地制定审批流程。

集中审批在形式上表现为设置独立的行政审批局。据了解,各试点单位均设立了属于政府管理的行政审批局。审批局根据审批事项的门类,内设若干机构分别管理,但在受理环节坚持了“一窗受理”的运行模式。在组建行政审批局的过程中,做到了“权限、编制、人员”同步从原职能部门划转出来,使行政审批局具备了政务服务中心所没有的行政结构,从而产生出新的功能,实现了“一枚印章管审批”。在一些试点单位,审批局除了负责行政审批外,同时兼具便民服务的功能,一并管理各类服务事项。

二、集中审批希冀达到的三重效果分析

实行集中审批,意在取得提高审批效率、转变政府职能、激发市场主体活力等三个方面的效果。

在提高行政审批效率方面,试点单位普遍反映成效明显。银川市实施集中审批后,集中审批的153个事项总办理时限减幅达79%。河北威县,审批效率平均提高逾75%。天津滨海新区经第三方评估,与未组建审批局的地区相比审批效率明显高出。银川、威县和天津滨海新区三地虽然经济发展水平、产业结构等差异甚大,但实施集中审批后,审批效率均有较大幅度的提高。

在转变政府职能方面,职能部门的审批权被剥离出来之后,势必将主要工作投入到事中事后的监管中,监管自然成为主业,重审批轻监管的现象从制度层面得以改变。同时,审批权集中划走之后,从总体上计算,精简了审批人员,精简下来的人员转入监管领域,充实了监管力量。

诚然,在整个行政体系都在改变重审批轻监管的大势之中,实行集中审批的地方,其监管是否优越有待进一步实践,目前还无法作出最终评判,但在职能和人员两个方面,优势已然形成,倘再匹以科学的管理制度,其在监管方面的效果可期胜出。

在激发市场主体活力方面,试点地区也给出了统计上肯定的答复。威县市场主体2016年增长70%,武侯区2016年新注册企业增加58.68%,新注册资本增加80.16%。分析这一问题的难处在于,激发市场活力是多种因素共同作用的结果,还缺乏分析工具来揭示其间的因果关系,集中审批在激发市场主体活力方面的作用和地位短时期内尚难以准确描述。不过这并不影响我们得出这样的结论,即,集中审批与激发市场主体活力之间存在正相关关系。

试点工作在以上三个方面取得了不同程度的效果,多数试点单位明确认可新的审批体制,对试点持赞成态度。有些人则有不同看法,认为集中审批模式未必优于政务大厅模式,这是一个值得深研的问题。

我们知道,我国政务服务的真正变革始自行政服务中心,历经十多年的发展,已成为现时我国政务服务的主导模式,集中审批模式也是从中脱胎而来的。政务大厅的服务近些年来一直在不断改进,对外实现“一个窗口受理,一次性告知,统一发证”,方便了办事群众。浙江省让群众“最多跑一次”,把群众办事的便利度推到了新高。对内则以理顺横向关系为要旨,优化审批流程,并兼以善管中介服务,提高了审批效率。这些效果成为否定集中审批模式的主要依据。

应该说,对集中审批持不同意见者虽然提出了问题,但并没有对两种模式做系统深入的观察和研究,否定集中审批模式的理由显得不够充分。此外,还应该看到,在政务大厅模式之中,审批权事实上也出现了不断集中的现象。如,宁波江北区建立的“基本建设项目高效审批改革协调小组”,就确立了由各相关职能部门分管领导、审批职能科室共同参与的协调制度,这种协调机制的实质,可以理解为审批权在某种形式上的集中。

通过上述三重效果的分析,可以得出如下的初步结论:

其一,集中审批模式是政务大厅模式的改进版,在实践中已显示出局部占优的趋势。其优势来自于结构的变化,即行政许可权的相对集中,新的结构必然产生新的功能,新功能导致效率提高,从而胜出旧有模式。需要指出的是,它与政务大厅模式有许多相同之处,主要表现在审批流程和中介服务管理等方面。集中审批模式承袭了政务大厅模式的全部内容,只不过在此基础上增加了新功能,两种模式并非处于完全割裂状态。

其二,集中审批模式目前只适合市县两级。因为,市县两级政府面向基层,所承担的行政许可事项绝大多数属于国家和省级政府指定,自行设定的事项很少,在整个行政许可系统中,市县政府主要担负执行的功能,较易实现权限集中。省级以上政府则没有集中审批的现实需求。

三、需要深入研究解决的四个问题

第一,集中审批的标准化问题

集中审批既然作为一项制度,就有必要制定一套全国通行的标准。这套标准大体包括四项内容。

其一,统一制定划入集中的审批权目录。这是集中审批制度的核心部分。试点现状是各地划入的集中审批权领域不同、多寡不一,多的达到二百多项,少的只有数十项。年检类事项有的划入,有的不入。双重管理和垂直管理的事项有的部分划入,有的完全不入。下一步,可在现有基础上,首先明确集中审批事项的大致门类,然后再逐步予以细化。

其二,完全集中与部分集中事项的划定。即明确哪些审批事项由审批局独立完成,哪些事项需要原职能部门的协同办理。此外,一些不在行政许可目录实际办理却与行政许可无本质区别的事项,以及非行政许可事项变为政府内部审批后是否划入集中审批等问题也待明晰。

其三,统一的审批流程。流程的优劣是效率能否提高的关键所在,最优的流程应该成为制度,各地一体遵行,改变目前流程各异的状况。

其四,统一的申办要件。现在无论是审批局模式还是政务大厅模式,需要申请人提交的要件都不尽相同,应该根据法律法规和国家层面的政策,制定统一的申办要件目录。

第二,审批与监管的关系问题

一直以来,国家政务层面坚持“谁审批谁监管”的原则,国家法律层面对多数行政许可也有审批与监管责任一体的规定。这是集中审批遇到的首要问题。因为集中审批使原职能部门失去了审批权,留下了监管权,于是便从体制上造成了审批与监管的分离。一些试点单位将审管分离或相对分离,明文确定为集中审批所要遵循的一项原则,有的虽则没有见诸文字,事实上也只能遵循这样的原则。如若让审批局负担起审批之后的监管工作显然是不可能的。这样一来,就需要修正“谁审批谁监管”的原则,当然不是简单地取消这项原则,而是根据相对集中行政许可权后的实际情况,修改完善相关法律法规和国家政策,对审批与监管的关系作出有差异的规定。

第三,审批局与相关部门的关系问题

首先是所谓的“信息孤岛”问题。一些行政许可事项,主要是条条管理的事项,由于国家和省级主管部门都设有审批专网,审批事项只能在专网上操作,事实上游离于集中审批之外,使审批局的功能发挥受到影响。同时信息采集上报也受到专网的限制而不能共享,审批局需另行采录。在国家各部门的政务信息统一接入国家共享平台后,仍需要进一步解决专网审批事项向审批局的集中问题。

其次是审批局与原职能局权限设定问题。在部分集中事项的审批过程中,需要原职能局提供广义的前置条件认可,它直接决定审批结果。当审批局与原职能局的意见相左时,就会出现最终决定权的权属及使用问题。虽然目前的实践尚未见有这种情况,但从长远来看,集中审批倘若成为一项制度,就应当在权限划分和责任方面作出更为明确的规定。

再次是审批局与相关职能部门的联合踏勘问题。专业性较强的行政许可项目进行现场踏勘时,要由专业人员来完成,审批局自身没有力量独立完成所有的踏勘,需要与职能部门联合进行。这种联合踏勘是审批局与原职能局最常见的横向关系,只有形成制度,才能从根本上保证踏勘工作有效开展。

复次是审批局同上级部门的关系。审批局目前限于市县两级,它没有省级以上的对口部门。上级部门与审批局的关系如何界定、权责如何划分都需要进一步明确。

第四,审批权集中后的行政复议问题

这里主要涉及行政复议机关和被申请人两个问题。依照《行政复议法》和《行政许可法》的有关规定,结合集中审批制度的实际,行政复议机关可明确为审批局或同级人民政府,上级行政机关不宜作为行政复议机关;被申请人依据具体复议内容,可明确为审批局,亦可由审批局与相关单位成为共同被申请人。

相对集中行政许可权试点工作是简政放权的一个新尝试,需按照十九大关于“深化简政放权”的要求,把试点工作继续推向深入。让它与政务大厅模式充分竞争,不急于定格,不断创新实践、创新理论,探索出适合我国现阶段特点的最优行政审批模式。

作者:中国行政管理学会副会长、国务院参事室参事方宁;

原题:相对集中行政许可权试点实践探析;

来源:《中国行政管理》2018年第12期

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